CONSILIUL LEGISLATIV

Aviz nr. 1304 / 2016

Dosar nr. 1330 / 2016

AVIZ

referitor la proiectul de Ordonanţă de urgenţă pentru prorogarea unor termene, instituirea unor noi termene, privind unele măsuri pentru finalizarea acţiunilor pentru activităţile cuprinse în contractele încheiate în cadrul Acordului de împrumut dintre România şi Banca Internaţională pentru Reconstrucţie şi Dezvoltare pentru finanţarea Proiectului privind reforma sistemului judiciar, ratificat prin Legea nr.205/2006, precum şi pentru modificarea unor acte normative

Analizând proiectul de Ordonanţă de urgenţă pentru prorogarea unor termene, instituirea unor noi termene, privind unele măsuri pentru finalizarea acţiunilor pentru activităţile cuprinse în contractele încheiate în cadrul Acordului de împrumut dintre România şi Banca Internaţională pentru Reconstrucţie şi Dezvoltare pentru finanţarea Proiectului privind reforma sistemului judiciar, ratificat prin Legea nr.205/2006, precum şi pentru modificarea unor acte normative, transmis de Secretariatul General al Guvernului cu adresa nr.275 din 15.12.2016,

CONSILIUL LEGISLATIV

În temeiul art.2 alin.(1) lit.a) din Legea nr.73/1993, republicată şi art.46(2) din Regulamentul de organizare şi funcţionare a Consiliului Legislativ,

Avizează favorabil proiectul de ordonanţă de urgenţă, cu următoarele observaţii şi propuneri:

1. Proiectul de ordonanţă de urgenţă are ca obiect prorogarea unor termene, instituirea unor noi termene, stabilirea unor măsuri pentru finalizarea acţiunilor pentru activităţile cuprinse în contractele încheiate în cadrul Acordului de împrumut dintre România şi Banca Internaţională pentru Reconstrucţie şi Dezvoltare pentru finanţarea Proiectului privind reforma sistemului judiciar, ratificat prin Legea nr.205/2006, precum şi modificarea unor acte normative, intervenţiile legislative vizând, potrivit Notei de fundamentare, evitarea unor blocaje care ar putea să apară în mai multe domenii, cauzate de imposibilitatea îndeplinirii la timp a unor obligaţii instituite prin respectivele acte normative.

2. Referitor la modalitatea de reglementare, semnalăm că prin prorogarea unor termene prevăzute de Legea nr.165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, nu trebuie să fie afectate drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie. Semnalăm că, potrivit prevederilor art.115 alin.(6) din Constituţie care prevăd în mod expres că „Ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituţionale, nu pot afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie”.

În acest sens, semnalăm că prorogarea termenului prevăzut la art.11 alin.(1) din lege, propusă la art.III din proiect, este susceptibilă a afecta prevederile constituţionale ale art.21 alin.(1) - (3) privind accesul liber la justiţie, art.44 alin.(1) şi (2) referitor la dreptul de proprietate privată, art.53 privind restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi, precum şi ale art.136 alin.(5) referitor la proprietate. Menţionăm că, de lege lata, art.11 alin.(1) din Legea nr.165/2013 prevede obligaţia comisiilor locale şi judeţene de fond funciar sau, după caz, a Comisiei de Fond Funciar a Municipiului Bucureşti de a soluţiona toate cererile de restituire, de a efectua punerile în posesie şi de a elibera titlurile de proprietate până la data de 1 ianuarie 2017. Art.11 alin.(2) din lege prevede că „În situaţia neîndeplinirii obligaţiilor în termenul prevăzut la alin.(1), persoana care se consideră îndreptăţită poate formula plângere la judecătoria în a cărei rază teritorială este situat terenul, în termen de 30 de zile. Hotărârea pronunţată de instanţa judecătorească este supusă numai apelului. Plângerea este scutită de taxa judiciară de timbru.”

Prin prorogarea termenului până la care comisiile trebuie să soluţioneze toate cererile de restituire, să efectueze punerile în posesie şi să elibereze titlurile de proprietate, se poate aprecia că se aduce atingere dreptului de acces la justiţie a persoanelor îndreptăţite. Astfel, accesul liber la justiţie al persoanelor îndreptăţite este blocat până la data de 1 ianuarie 2018, fără a exista vreo justificare sau o necesitate de natura celor prevăzute de art.53 din Constituţie. Prelungirea termenului prevăzut la art.11 alin.(1) poate fi interpretată în sensul că se îngrădeşte practic accesul la justiţie al persoanelor care, deşi au un interes legitim de a apela la instanţele judecătoreşti pentru recunoaşterea dreptului lor, nu-l pot exercita decât după scurgerea acestuia. Totodată, se poate aprecia că se îngrădeşte şi exercitarea dreptului de proprietate, ceea ce contravine dispoziţiilor art.44 alin.(1) şi (2), art.136 alin.(5) din Constituţia României, precum şi prevederilor art.6 paragraful 1 şi art.14 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, precum şi art.1 din Protocolul nr.1 la Convenţie.

Semnalăm că respectivele termene au mai fost prorogate, ceea ce ar putea contraveni considerentelor exprimate în Decizia Curţii Constituţionale nr.1278/2010, potrivit cărora „prorogarea repetată (…) nu este de dorit, întrucât ar putea înfrânge, în final, chiar esenţa dreptului (…), ceea ce este inadmisibil.” De altfel, este de semnalat că titlul Legii nr.165/2013 este „privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România”, or prorogarea continuă a termenelor prevăzute de lege estompează ideea de finalizare a procesului de restituire.

3. Semnalăm că prezentul proiect de ordonanţă de urgenţă nu este însoţit de avizul de oportunitate emis de Departamentul pentru Relaţia cu Parlamentul, în aplicarea prevederilor art.3 alin.(1) lit.k) din Hotărârea Guvernului nr.26/2010 privind organizarea şi funcţionarea Departamentului pentru Relaţia cu Parlamentul şi ale art.31 din Hotărârea Guvernului nr.561/2009 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum şi a altor documente, în vederea adoptării/aprobării.

4. La titlu, pentru rigoarea exprimării, este necesară completarea denumirii Acordului de împrumut, astfel

„Acordului de împrumut dintre România şi Banca Internaţională pentru Reconstrucţie şi Dezvoltare pentru finanţarea Proiectului privind reforma sistemului judiciar, semnat la Bucureşti la 27 ianuarie 2006,”. Formulăm prezenta observaţie şi pentru paragraful al 21-lea al preambulului.

Totodată, având în vedere că la art.I se propune atât modificarea, cât şi completarea Legii nr.165/2013, sintagma „precum şi pentru modificarea unor acte normative” trebuie înlocuită cu sintagma „precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative”.

5. La preambul, având în vedere că art.115 alin.(4) din Constituţie prevede că Guvernul poate adopta ordonanţe de urgenţă numai în situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, este necesar să fie prezentate, în conformitate cu art.30 alin.(1) lit.g) şi cu art.41 alin.(3) din Legea nr.24/2000, republicată, elementele obiective de fapt şi de drept ale situaţiei extraordinare a cărei reglementare nu ar putea fi amânată şi care, în caz contrar, ar crea consecinţe negative deosebite.

Menţionăm că, prin Decizia nr.109 din 9 februarie 2010, Curtea Constituţională a stabilit că „Guvernul poate adopta o ordonanţă de urgenţă numai dacă următoarele condiţii sunt întrunite cumulativ: existenta unei situaţii extraordinare, reglementarea acesteia să nu poată fi amânată şi urgenţa să fie motivată în cuprinsul ordonanţei”.

Precizăm că, în preambul, este motivată doar necesitatea emiterii ordonanţei de urgenţă, şi anume faptul că „menţinerea termenului de 1 ianuarie 2017 ca dată limită pentru soluţionarea tuturor cererilor, precum şi pentru intrarea, de drept, a unor terenuri în Fondul naţional, însemna practic o împiedicare a foştilor proprietari în redobândirea terenurilor”, fără a se arăta situaţia extraordinară ce impune urgenţa recurgerii la această cale de reglementare. Este, deci, necesară completarea corespunzătoare a preambulului, astfel încât să se realizeze o prezentare mai argumentată a elementelor de fapt şi de drept în susţinerea situaţiei extraordinare, a cărei reglementare nu poate fi amânată, impunând recurgerea la această cale de reglementare.

Totodată, semnalăm că, din punct de vedere al normelor de tehnică legislativă, preambulul ar putea fi îmbunătăţit, astfel:

- la paragraful al doilea, menţionăm că Legea nr.103/2016 are un articol unic, iar „art.I pct.1” indicat în text face parte din cuprinsul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.21/2015 prin care se introduc alin.(5¹) şi (5²) la art.6 din Legea nr.165/2013.

Ţinând seama de prevederile art.62 din Legea nr.24/2000, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, potrivit cărora dispoziţiile de modificare şi de completare se încorporează, de la data intrării în vigoare, în actul de bază, identificându-se cu acesta, trimiterea corectă trebuie realizată la art.6 alin.(5¹) şi (5²) din Legea nr.165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, cu modificările şi completările ulterioare. Reiterăm această observaţie pentru toate situaţiile similare;

- la paragraful al patrulea, este reluată trimiterea eronată la Legea nr.103/2016, în realitate fiind vizată tot Legea nr.165/2013;

- la paragraful al cincilea, după trimiterea la „art.11 alin.(1)” va fi introdusă precizarea „din Legea nr.165/2013, cu modificările şi completările ulterioare”;

- pentru corectitudinea informaţiei juridice, la paragraful al 14-lea se vor indica evenimentele legislative suferite de Legea nr.165/2013, şi de Legea nr.10/2001, iar sintagma „societăţile comerciale” trebuie înlocuită prin termenul „societăţile”;

- la paragraful al 17-lea, potrivit uzanţelor normative, actul referit va fi redat ca „Decizia Curţii Constituţionale nr.686/2014”, datele publicării vor fi redactate în cuvinte, nu în cifre, pentru evitarea repetării emitentului sugerăm folosirea expresiei „s-a statuat”, iar titlul Legii nr.165/2013 nu mai este necesar a fi reluat. Reiterăm observaţia privind indicarea aceleiaşi decizii şi la paragraful al 18-lea;

- la paragraful al 18-lea, trimiterea corectă va fi realizată la art.34 alin.(5) din Legea nr.165/2013 cu modificările şi completările ulterioare, iar nu la Legea nr.103/2016;

- recomandăm ca la paragrafele al 19-lea şi al 20-lea să fie indicate evenimentele legislative suferite de actele la care se face trimitere;

- la paragraful al 21-lea, după titlul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.8/2015 va fi introdusă menţiunea „aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr.186/2015”;

- la paragraful al 22-lea nu va mai fi reluat titlul Legii nr.205/2006, ci doar evenimentele ulterioare;

- la paragraful al 27-lea, actul normativ referit va fi identificat în mod corect prin categoria sa juridică, iar după titlu se va introduce precizarea „aprobată cu modificări prin legea nr.267/2015, cu modificările ulterioare”, observaţie valabilă şi pentru partea introductivă a art.XII şi pentru art.XIV;

- la paragraful al 28-lea, pentru precizia exprimării, în loc de „legea” se va indica „Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.91/2014” cu toate intervenţiile sale legislative.

6. La art.I, pentru o exprimare specifică stilului normativ, enunţurile de modificare şi completare vor fi reformulate, astfel:

„Alineatul/Alineatele (…) al/ale articolului … se modifică şi va/vor avea următorul cuprins:[…]”;

„După alineatul (…) al articolului, se introduce un nou alineat, alin.(...), cu următorul cuprins: […]”;

„La articolul … alineatul (…), litera …) se modifică şi va avea următorul cuprins: […]”.

Potrivit acestui model vor fi redactate toate celelalte dispoziţii de modificare sau completare din proiect.

7. La art.I pct.2, în ceea ce priveşte textul propus pentru art.6 alin.(5³), pentru rigoarea exprimării, trebuie eliminată referirea la „art.6”, întrucât alineatul respectiv face parte din acelaşi articol.

Totodată, sintagma „H.G. nr.626/2001” trebuie înlocuită cu sintagma „Hotărârea Guvernului nr.626/2001”, urmând a se preciza şi evenimentele ulterioare suferite de aceasta.

8. La art.I pct.3, referitor la textul propus pentru art.10 alin.(1), semnalăm că termenul prevăzut de norma în vigoare s-a împlinit la data de 1 septembrie 2014. Ca urmare, având în vedere prevederile art.62 din Legea nr.24/2000, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, soluţia legislativă propusă nu poate viza modificarea art.10 alin.(1) din Legea nr.165/2013, instituirea unui nou termen prin această modalitate afectând principiul neretroactivităţii.

Formulăm prezenta observaţie şi pentru art.VII, referitor la norma propusă pentru art.31 alin.(4) din Legea nr.10/2001, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, în care termenul prevăzut pentru recalculare s-a împlinit data de 14 februarie 2001.

9. La art.I pct.4, referitor la textul propus pentru art.34 alin.(5), recomandăm ca, în ipoteza în care se apreciază că soluţia propusă afectează proceduri aflate în curs de desfăşurare la data intrării în vigoare a prezentului proiect, acesta să fie completat cu norme care să prevadă soluţiile tranzitorii pentru raporturile şi situaţiile juridice născute sub vechea reglementare şi care nu şi-au epuizat în întregime efectele. Formulăm prezenta observaţie pentru toate situaţiile similare din proiect.

10. La art.III, pentru rigoare normativă, trimiterea corectă se va face la „art.11 alin.(1)”. Totodată, semnalăm că nu mai este necesară reluarea titlului Legii nr.165/2013, deoarece a mai fost redat la art.II, observaţie valabilă pentru toate celelalte situaţii similare din proiect.

11. La art.IV, pentru rigoarea exprimării, sintagma „foştii proprietari a terenurilor” trebuie înlocuită cu sintagma „foştii proprietari ai terenurilor”.

12. La art.VI, pentru claritatea şi predictibilitatea normei, recomandăm reformularea sintagmei „Comisia Naţională pentru Compensarea Imobilelor”, astfel: „Comisia Naţională pentru Compensarea Imobilelor care funcţionează în subordinea Cancelariei Primului-Ministru”.

13. La partea introductivă a art.VII, potrivit normelor de tehnică legislativă, trebuie redat integral titlul Legii nr.10/2001: „privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989”.

14. la art.VIII, pentru o exprimare specifică stilului normativ, expresia „astfel cum a fost prorogat prin dispoziţiile de la art.III din Legea nr.163/2016 pentru modificarea şi completarea Legii nr.10/1995 privind calitatea în construcţii” trebuie înlocuită cu sintagma „cu modificările ulterioare”.

15. La art.IX, pentru rigoare normativă, după datele de publicare ale Legii nr.151/2015 se va insera sintagma „cu modificările ulterioare”.

16. La art.X, semnalăm că normele ar trebui să se aplice situaţiilor juridice născute ulterior datei de 31 martie 2017, ceea ce estompează natura urgenţei adoptării prezentului proiect. De altfel, în Nota de fundamentare a prezentului proiect nu apare motivarea respectivei intervenţii legislative.

La alin.(2), sugerăm ca denumirea integrală a actului internaţional să nu mai fie reluată, acesta putând fi identificat prin expresia „Acordul de împrumut prevăzut la alin.(1)”.

17. La art.XI, întrucât în partea introductivă este anunţată exclusiv operaţiunea de modificare a actului normativ de bază, din enunţurile pct.1-3 va fi eliminată sintagma „se modifică şi”. Reiterăm aceeaşi observaţie pentru părţile dispozitive ale pct.1-4 ale art. XII, precum şi pentru pct.1 şi 2 ale art.XV.

18. La art.XII pct.2, în ceea ce priveşte textul propus pentru art.II alin.(7), semnalăm că, potrivit Hotărârii Guvernului nr.548/2013, cu modificările şi completările ulterioarea, denumirea actuală este aceea de „ministrul comunicaţiilor şi pentru societatea informaţională”.

La pct.4, în ceea ce priveşte norma propusă pentru art.III, pentru un plus de precizie, este necesar ca în locul expresiei „Normele metodologice pentru aplicarea ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.28/1999 privind obligaţia operatorilor economici de a utiliza aparate de marcat electronice fiscale, republicată, cu modificările şi completările ulterioare”, să figureze în mod corect actul normativ prin care au fost aprobate normele metodologice de aplicare a acestei ordonanţe, astfel: „Normele metodologice pentru aplicarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.28/1999 privind obligaţia agenţilor economici de a utiliza aparate de marcat electronice fiscale, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr.479/2003, republicată, cu modificările ulterioare”.

19. La art.XIII, având în vedere faptul că titlul ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.28/1999 a fost redactat anterior, potrivit uzanţelor normative, acesta nu va mai fi reluat. Formulăm prezenta observaţie şi pentru art.XIV, unde titlul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 91/2014 nu va mai fi reprodus.

Totodată, după trimiterea la „art.5 alin.(9)”, pentru evitarea repetării titlului ordonanţei amintite, sugerăm utilizarea sintagmei „din acelaşi act normativ”.

20. La partea introductivă a art.XV, pentru precizia exprimării, titlul actului normativ vizat trebuie redat corect, astfel: „Legea cadastrului şi a publicităţii imobiliare nr.7/1996”.

La pct.2, referitor la norma propusă pentru art.9 alin.(34⁷), semnalăm că termenul de 45 de zile de la intrarea în vigoare a procedurii prevăzute la alin.(34⁶) s-a împlinit deja la data de 30 septembrie 2016, potrivit prevederilor art.II alin.(2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.35/2016 privind modificarea şi completarea Legii cadastrului şi a publicităţii imobiliare nr.7/1996, astfel încât, în actuala redactare, norma este susceptibilă de a afecta principiul neretroactivităţii legii stabilit de art.15 alin.(2) din Constituţia României.

PREŞEDINTE

dr. Dragoş ILIESCU

Bucureşti

Nr.1304/19.12.2016